En gledelig julegave? Ny forskrift med viktige endringer

screenshot-23_12_2016-13_16Etter en høringsrunde i sommer med til dels sterk kritikk for pinlig svakt faglig grunnlag i håndteringen av elektromagnetiske felt (EMF), er høstens revisjon av strålevernforskriften alt ferdig. Den ble vedtatt av regjeringen den 16. desember. Det vil si i all hast før juleferien. Da er det alltid travelt, og kvaliteten på beslutningen kan bli deretter. Enhver i sentralforvaltningen vet at det er et gunstig tidspunkt for å få kjappe vedtak, hva enten temaet er ulv, olje eller stråling.

Revisjonen innebærer ikke noe stort linjebrudd, men inneholder enkelte vesentlige og noen negative og positive presiseringer og endringer for det som ofte misvisende kalles «ikke-ioniserende stråling». I sum viser endringene at framover er det striden om kunnskapsgrunnlaget som blir stadig viktigere: Strålevernet holder seg med foreldet kunnskap som styrer forskriften og hindrer ethvert konstruktivt tiltak for å avbøte skadene fra ikke-termiske elektromagnetiske felt – både for mennesker og annet liv.

Her kommer enkelte momenter, som ikke bare er deprimerende lesning. For de viser ikke bare slett håndverk og foreldet tenkning, men også at her gis det nye handlingsrom for mange interessenter:

Foreldet ved fødselen – skapt for å forsvares

Den reviderte forskriften er foreldet ved fødselen. Det har for lengst vært pekt på. Men det er åpenbart slik Statens strålevern vil ha det, og de overordnede myndighetene av en eller annen grunn godtar:

Forskriften erklærer i §1 at dens formål «er å sikre forsvarlig strålebruk, forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse og bidra til vern av miljøet.» Men utover denne formuleringen står der ikke et ord om miljøet i forbindelse med «ikke-ioniserende stråling». Perspektivet er bare mennesker. Dette til tross for at haugen av forskningsrapporter over påviste, vesentlige skader fra «ikke-ioniserende stråling» på andre livsformer enn mennesker, stadig vokser. Se for eksempel de referansene som er samlet HER.

I forskriftens §2 gjøres det klart at forbrukerartikler som ikke stråler over ICNIRPs grenseverdier (såkalt «svak ikke-ioniserende stråling»), ikke omfattes av forskriften. I praksis betyr det at mye av det utstyret som Strålevernet gir råd om på sine nettsider, f.eks. rutere, PCer, mobiler, etc., ikke omfattes av strålevernforskriften i det hele tatt, men av produktkontrolloven av 1976, som forvaltes av Klima- og miljødepartementet. (Men den er selvsagt foreldet, og må uansett hente sine regler om stråling fra Strålevernet…) Elektriske installasjoner er NVEs ansvar og reguleres av andre forskrifter. Så i praksis snakker vi altså om en forskrift for større faste installasjoner og anlegg med trådløse sendere enn det folk flest har i eget eie – mobilmaster, FM, DAB, TETRA, radaranlegg, m.m.

ICNIRPs retningslinjer skal fortsatt være veiledende, hvilket betyr at de skal være nettopp det: veiledende. Og disse retningslinjene har status som norsk forskrift. I  disse retningslinjene står det blant annet at ICNIRP bare gir referanseverdier å å gå ut fra, og så får myndighetene  eller arbeidsgiver (og må vi anta, av andre ansvarlige) sette grenseverdier i takt med kunnskapsstatus. Strålevernet later altså som den har ICNIRPs retningslinjer i ryggen når den tilsynelatende viser til retningslinjer som inneholder klare grenseverdier, men skyver i realiteten ballen videre, og forteller indirekte at enhver med myndighet og ansvar, har ansvar for å ta utgangspunkt i kunnskapsstatus. Dermed har altså ikke Strålevernet bundet seg til at noen grenseverdier er sikre og hensyntar kunnskapsstatus med mindre man tar for gitt at Strålevernet tolker kunnskapsstatus rett: det må man finne ut selv. Det betyr også at andre myndigheter og ansvarlige, blant annet arbeidsgivere, heller ikke bindes av strålevernets foreldede kunnskapsgrunnlag. De er tvert i mot forpliktet etter forskriften til selv å undersøke hva som er kunnskapsstatus. Mens de små da i praksis er prisgitt Strålevernet, må de store – for eksempel selskaper som Statoil, Telenor, DnB, Aker, Veidekke, Statkraft, osv. –  forventes å ta ansvaret selv for å finne ut av hva som er den faglig forsvarlige kunnskapsstatus de bør holde seg til.

ALARA-prinsippet («As Low As Reasonably Achievable») er fortsatt uttrykt i en mer generell formulering (§5): «All strålebruk skal være berettiget. Dette innebærer at fordelene skal være større enn ulempene strålingen medfører.» Men etter forskningsrevisjonen, står ALARA-prinsippet ikke lenger i omtalen av «ikke-ioniserende stråling». ALARA-prinsippet er et svært svakt prinsipp for vern, men likevel noe. Nå er selv dette svake vernet mot skader fra «ikke-ioniserende stråling» ytterligere svekket siden det ikke lenger er eksplisitt nevnt. En rekke kritikere fra høringen pekte på at dette var en uheldig endring. Jeg velger å oppfatte det som at Strålevernet nå kapitulerer og sier fritt fram til ikke-ioniserende stråling fra mikrobølget massekommunikasjon – ikke fordi det ikke er behov for regulering, men fordi oppgaven er blitt for vanskelig – som resultat av for slapp regulering over år. Fra Strålevernets side er logikken derimot den som kom til uttrykk i høringsnotatet: at formuleringen er unødig, siden det jo ikke forekommer skader fra så svak ikke-ioniserende stråling.

Formuleringen i §5 innebærer fortsatt at dersom strålingen gir ulemper, skal det foretas en avveining. Hvordan skal en slik avveining foretas? Utfra kunnskapsstatus? Ulempenes størrelse er selvsagt avhengig av hvilket syn man har på hva som er status for kunnskapen på feltet, og hvilken vekt man legger på å være føre-var kontra å være etter-snar.

I samme §5 heter det at når det gjelder «ikke-ioniserende stråling» skal strålingen «holdes så lavt som god praksis tilsier». Hva betyr det? Jo, i §6 vises det til at at «god praksis» er det som angis i ICNIRPs retningslinjer. Altså er vi tilbake til at ICNIRPs retningslinjer er veiledende, ansvaret hviler på myndigheter, arbeidsgiver el.l., og skal revurderes av dem i takt med kunnskapsstatus. Her har vi altså et sirkulært argument. Slike formuleringer ser ut som politisk håndverk, der Strålevernet, og overordnede etater, Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet hele tida viser tilbake til et dokument som ingen andre leser, ogs som tilsynelatende inneholder grenseverdier, men i realiteten hele tida peker videre. Dermed får etaten en plattform å handle utfra, samtidig som etaten lett kan si seg ansvarsfri ved å vise til at forskriften jo pålegger andre ansvaret å innrette seg etter kunnskapsstatus.

Dette spillet ser vi igjen når vi i blar til forskriftens kommentarer: der erklærer Strålevernet i kommentarer (som ikke er forpliktende for forskriften, se kommentar til § 5, tredje ledd), at «Det er ikke kjent at ikke-ioniserende stråling lavere enn relevante grenseverdier representerer noen helserisiko, …»  Tenk det. Her velger man å bygge på den «ekspertise» som alltid – alltid – finner ut at de forskningsrapportene som finner ikke-termiske skadevirkninger, er for faglig svake. Ikke til å undres over, for Lars Klæboe, Statens strålevern, sitter jo selv i en av disse komiteene som avleverer slike vurderinger, og har bundet sin yrkeskarriere og faglige status til å forsvare dette synet, som foreldes nesten mens vi ser på. Selvsagt kan vi ikke vente noe annet derfra før både han og andre som har bundet seg opp på tilsvarende vis, er ute av bildet, eller at deres overordnede skjønner tegninga og rydder opp.

Det er med slike snirklerier byråkrater lurer beslutningsfattere med på avgjørelser de ikke forstår rekkevidden av, og får andre i og utenfor byråkratiet til å tro at man refererer til fakta som hviler på faglig sikker grunn. Har du jobbet i sentralforvaltningen eller på Stortinget, vet du det. Jeg har opplevd begge deler. I stedet hviler dette byggverket på sand: Det er denne påstanden – at «det er ikke kjent at ikke-ioniserende stråling lavere enn relevante grenseverdier representerer noen helserisiko» – som det hele står og faller med: Dersom denne påstanden skulle være usann, faller hele korthuset. Derfor er formuleringene i forskriften veid på gullvekt, og framstår som en dekkoperasjon der grenseverdier som ikke er grenseverdier støttes av forskningsvurderinger som ikke er forskningsvurderinger for å støtte helserisikovurderinger som ikke er helserisikovurderinger, men bare en valgt posisjon som trenger et forsvar – som noen er villige til å gi.

 

Definisjonsmakten: hvilke grenseverdier er relevante?

Der brukes en rekke fleksible formuleringer i den reviderte forskriften. Det kan åpne både for at Helsedepartementet, -direktoratet eller Strålevernet kan endre posisjon, og for at andre kan vinne fram med krav om at andre retningsgivende dokumenter enn ICNIRPs retningslinjer bør legges til grunn. For eksempel henvises det stadig til «relevante grenseverdier». – Kan det være ICNIRPs retningslinjer fra 1998 man har i tankene, eller de nye som er forespeilet å komme våren 2017, men neppe blir ett hår bedre? Kan det være IEEEs og andres retningslinjer for beregning av SAR (Specific Absorbtion Ratio)? Kan det være EUROPAEMs retningslinjer, som legger lista langt lavere og har egne anbefalinger for el-overfølsomme? De tyske Baubiologie-anbefalingene? Kan det være EUs forskrifter for strålevern på arbeidsplasser, eller EU-parlamentets vedtak om straks-innføring av lavere grenser? Eller kan det være en forskningsrapport som dokumenterer en bestemt skadeterskel? Hva er mest relevant?

screenshot-23_11_2016-01_10-b

Definisjonsmakt og advokatmat: Hva betyr «ikke finnes»  og «etablert kunnskap» i denne teksten?

Her er det advokatmat i sikte. For hva som er «relevante grenseverdier» er selvsagt ikke bare et forskriftspørsmål, men et spørsmål om juridisk vurdering, et medisinsk- og biologisk-faglig og etisk spørsmål, samt et spørsmål om føre-var– eller etter-snar-politikk. Igjen kommer vi til å møte spørsmålet om kunnskapsgrunnlaget. Igjen er det definisjonsmakten det hele hviler på, makten til å definere for de andre hvilke eksperters konklusjoner som skal legges til grunn, og hvilken vekt som skal tillegges «fakta på bakken» når teorier om mekanismene bak ikke fins eller aksepteres.

Skademulighet fra langvarig eksponering likevel?

Den vesentligste positive endringen i den reviderte forskriften kommer i kommentaren, men er viktig likevel (se kommentar til § 5, tredje ledd): Man bør nemlig «velge antenneplasseringer som gir god dekning, samtidig med det alternativ som gir lavest mulig eksponering der folk har langvarig opphold.» Dette kan tolkes som en erkjennelse av at dagens termisk baserte grenseverdier ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for vurdering av skadevirkninger og helserisiko: Langvarig eksponering kan skade. Det skulle da også bare mangle etter all den forskning som peker i den retning.

Utsagnet «det er ikke kjent at ikke-ioniserende stråling lavere enn relevante grenseverdier representerer noen helserisiko» står i åpenbar motstrid til eksemplet om at mobilmaster bør plasseres slik at man reduserer mulighet for skade etter langvarig eksponering.

Med slike doble og omhyggelig uforpliktende budskap skapes det handlingsrom: Ikke kjent for hvem? når? Hva betyr egentlig «kjent»? Betyr det kanskje «akseptert i den fagtradisjonen Strålvernet holder seg til»? Slik kan det fortsette i det uendelige. Som reven sørger også den som har ført forskriften i pennen, for å ha flere utganger, og for å møte kritikerne der det ikke behøver å koste noe: i kommentardelen knapt noe forplikter.

Nytt handlingsrom

Positivt er det at i den den reviderte forskriften har Helse- og Omsorgsdepartementet fått et større handlingsrom i forhold til Statens stråleverns tradisjonstro strålehygienesyn: Man kan vise til flere relevante retningslinjer, og man kan vise til risiko for langsiktige skadevirkninger. Store selskaper, kommuner og skolestyrer har også fått et større handlingsrom, og et tydeligere ansvar – hvis de bare finleser teksten.

Dessuten får Helsedepartementet på behagelig vis skjøvet ansvaret fra seg: Den fenomenale utbyggingen av 4G og 5G, av trådløse bynett, og hva som nå måtte komme – alt dette vil passere under Strålevernets radar – fordi «det er ikke kjent at ikke-ioniserende stråling lavere enn relevante grenseverdier representerer noen helserisiko». Om det er akseptabelt for det politiske Norge. Og er det ikke det, eller dersom noen skulle komme trekkende med gode nok bevis, kan departementet alltids vise til at den selv ikke på noen måte har motsatt seg at noen praktiserer strengere grenser enn ICNIRPs. Tvert om, for forskriften viser jo til ICNIRPs retningslinjer, der nettopp myndigheter og arbeidsgivere skal vurdere strengere grenser når kunnskapsnivået endres.

Strålevernet selv har forøvrig benyttet forskriftsrevisjonen til å legge på tilleggskrav, altså innføre tydeligere, strengere strålegrenser for enkelte «ikke-ioniserende» strålekilder, laser og solsenger. Her dilter Norge etter andre og legger restriksjoner på produkter som er lette å angripe: forskningsresultatene er populære og har en støttegruppe blant helsepersonell som vet hva det er tale om, og de som skal reguleres, har ikke noen lobbyister eller produktforsvarsbudsjetter bak seg på størrelse med trådløsbransjens.

Det avgjørende spørsmål: Hva forteller forskningen?

Det videre stridsspørsmålet koker dermed ned til hva som er relevant kunnskapsbasis: Skal myndighetene praktisere grenseverdier som springer ut av de absurde vurderingene som ICNIRP-sfæren støtter seg til? De vurderingene som utelukkende aksepterer at skader kan oppstå når strålingen er sterk nok til å produsere oppvarming («det termiske paradigmet»)? Eller skal vi supplere dem med all den forskningen som nå i tiår etter tiår har påvist igjen og igjen ved alle tenkelige ulike forskningsmetoder at helserisikoen øker selv ved «ikke-termisk eksponering»?

Det er kunnskapsgrunnlaget og vurderingsmåtene striden om strålegrensene fortsatt kommer til å handle om framover: Hva forteller forskningen oss? Samt å vise fram «fakta på bakken» – at mange folk faktisk blir syke – akutt eller over tid – når myndigheter og næring og folk flest holder seg til «det termiske paradigmet» sine grenseverdier – i stedet for å gjøre det som selv ICNIRPs og WHOs retningslinjer faktisk anviser: ta for seg forskningen på en edruelig måte, og handle ansvarlig og føre-var-preget utfra det man finner av relevant kunnskap.

Forskriftsvedtak etter søppelspannmodellen?

Hvorfor ble forskriften slik den ble? Jeg velger å tro at sommerens og høstens høringsrunde spilte en viss rolle for noen av kommentarene, men ellers ga liten uttelling. fagetaten ga nok blaffen i kritikken, for den visste selv hva den ville få til, og at beslutningsfatterne uansett ikke ville bry seg, for dette forstår de seg ikke på.

For beslutningsfatterne fikk en tekst på bordet som var formulert nettopp for ikke å kunne forstås. Den som vil få noe til, bør ikke frykte at Vårherre utfører sin del av ønsket «Den Herren giver et embede, give Han også forstand». Både Han, Julenissen og Regjeringen har det travelt med så mye annet, særlig på denne tiden av året, og det gir gode muligheter for å få ting enkelt gjennom.

Den nye forskriften ble kanskje helt enkelt banket i statsråd den 16. desember slik statsviteren prof. Johan P. Olsen ved Universitetet i Bergen gjorde verdenskjent, da han i sin tid beskrev at beslutninger gjerne kan skje i henhold til «søppelspannteorien»: en beslutning om den reviderte forskriften kom vel mer eller mindre tilfeldig forbi noen egnede beslutningsfattere i et beslutningsforum på et tidspunkt da det forelå en beslutningsanledning, og så ble de koplet sammen. – Og vips, så var det gjort. For alle skulle jo hjem til jul.

God jul til dere!

 

Einar Flydal, 23. desember 2016

PS. Denne bloggposten kom først i en forhastet versjon. I løpet av første døgn endret jeg den til nær motsatt konklusjon, som den har beholdt siden. EF, 24.12.2016